因此，只有全国人大常委会可以被认定为国家元首。

【注释】[1]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第2页依法行政的关键是监督行政，完善的行政监督制度是法治社会不可或缺的屏嶂。

一方面，经过六年多的努力，法治政府已初具模型，建设法治政府日益成为共识。（3）不许有任意权力，即要求政府官员不应享有任意的权力。现代公共服务体制健全。法治指数强调，衡量一个国家遵循法律的程度，既着眼于法律法规条文，还要关注实际的执行情况。司法公正是社会实现公平正义的基本保障。

其次，这是解决法治政府实践中出现的问题的需要。既有倡导性指标体系，又有示范性的指标体系，呈现出多元化趋势。人们可能对自己的私利盲无所知，很多问题只有很少人有直接利益，一条修正案究竟对哪些人带来更大的利益，一时还难以看清，这时候利益往往表现为一种间接性，含糊性，这种间接利益很难计算，好处是潜在的，遥远的。

[21]宪法序言是否可以修改？虽然各国宪法并没有明确规定宪法序言不能修改，但在各国修宪实践中修改宪法序言的情况较为少见。权利如果没有权利者的诉求就很可能是苍白的，只有势力和利益并不会创造法律，创造法律的是表达要求的势力和利益。[50]法律的社会解释假定利益是存在的，利益转化为要求，然后在法律中产生反应。修宪这样一个看似高层次的运作，实际上与基层选民选举、与整个人民代表大会制度的内部机制是否健全和完善，有密切联系。

《福布斯》中国富豪排行榜者的纷纷‘落马等事件引发了人们对私有财产问题的思考和激烈辩论。我国现行宪法的31条修正案所修正的内容似乎超出了修正案应该修正的范围，其中对宪法规则的修改仅有8条（第11条和第25-31条），对宪法原则的修改却有23条，这样以修正案的形式修改宪法原则的做法引起一些争议。

[35] 因此当党的十四大明确提出建立市场经济体制的目标时，意味着原有的解释已经达到一种极限，对这种极限的突破已经超出宪法解释的范畴而需要动用宪法修改的手段了，在这种情况下，宪法修正案第7条（将计划经济改为市场经济）也就应运而生。[31]即使制宪者在制宪时可能并没有某种意思，后来的宪法解释者们赋予了其新的含义，但这通常也是指制宪者们由于历史的局限而不可能预料到后来的情况，如果他们能够预料则一定会赞同这样的解释。也有时候，利益不总是很明显的。对1975年宪法进行全面修正的1978年宪法，是以四人帮及其党羽等少数人被捕为代价而出台的，随后通过法律程序（虽然这种程序可能还不很完备）剥夺了其人身自由。

[17]因此修宪的范围应当限制在宪法规则和宪法基本原则的从属性原则方面，其中又应当以宪法规则为主，尽量不要修改那些从属性原则，[18]因为从属性原则毕竟也是原则而不是规则，对原则的变动总是一种较大的变动，过多地修改原则容易导致宪法的不稳定，这是我国宪法学者对我国修宪过于频繁提出批评的一个重要原因。[74]从总体上看，推动修宪的力量是社会各种力量综合较量的结果，修正案是多种力量磨合的产物，修宪的过程及其结果不仅反映了社会上占优势的群体的利益，也多少反映了相对弱势的群体的意志，任何强大的少数派都以修正案、修改或妥协规定在法案上留下了它的印记。但这之后中国政治舞台上又出现了改革派与温和派的较量，较量的结果以温和派下台、代表温和派思想的1978年宪法被全面修正、改革派大获全胜而告终，并随即出台了1982年宪法，即现行宪法。对此，全国人大常委会可以通过宪法解释予以说明，而不必采用修正案的方式对原有宪法表述进行修改。

政协这几年制定了许多具体的规章制度。而省级人大代表的作为，依照我国宪法的规定，又受到下一级人大（县级）的监督，县级人大受到选民监督。

这一阶段的征求意见通常只是在一定范围内，并非进行全民讨论，而一定范围又往往是与级别、地位等密切相关的，如1998年年底，中共中央对修宪形成了初步意见后，12月5日将该意见发给各省、自治区、直辖市党委、中央各部委、国家机关各部委党组或党委军委总政治部，各人民团体党组和中央委员、候补中央委员征求意见（这是党内征求意见阶段）。这些不同阶段的提法都是在逐步对计划经济作一种扩大解释，希望在不变动宪法原有条文的情况下，通过这些解释能够尽量拓展其含义的范围，使之跟上时代的步伐。

又如宪法修正案第5条将国营经济改为国有经济、第7条将计划经济改为市场经济等，都是符合国家改革总体趋势的，1982年宪法对这些内容的规定已经明显不符合社会发展的潮流，而这些内容又很难通过宪法解释来赋予其新的含义。宪法史也反映了此间发生的至少4次革命、2次政变和3次外国势力的干预。在我国的修宪实践中，总是由中共中央向全国人大常委会提出修宪建议，然后由常委会正式向全国人大提出修宪，这种惯例引来一些批评。就连负责该项提案的工商联副主席保育钧、孙晓华也承认，1998年提出这个提案有些过早。[83]修宪的过程在不断展现社会力量的变化，某些力量在增强，某些力量在让步。如果把这一条仅仅理解为肯定了共产党的领导地位则是片面的，它由民主当派提出来，不可能对民主党派全无好处。

但是，一般来说，代表的联名是有一定规律的，以我国目前人大代表的组成来看，以各代表团联合的可能性较大。但其中，社会变迁是宪法修改的主要原因，法学界的理论研究对实践中的修宪不能说没有作用，但也不能夸大这种作用。

法国是一个宪法多产的国家，历史上曾经有过15次全面修宪，这固然与法国宪法过于刚性而不够灵活有关，但更与法国社会矛盾的激烈冲突有关，在3次君主立宪制、2次帝制、5次共和制的背后，存在着激进派、温和派、保守派等各种社会力量较量的纷繁复杂格局。政治斗争风云多变，各种势力角逐的结果很难出现长期的一边倒状况，一般是各领风骚若干年，在政治斗争中各派力量往往有分有合，新的联盟、新的对手、新的组合在不断出现，两党制、多党制的轮流执政最好地说明了这一点，我们党内不间断的斗争也体现了这一点。

有的国家宪法规定由行政机关、或国王、或总统享有修宪提案权。说明我们已经认识到，国家领导人可以不稳定，但宪法要稳定，宪法的稳定比人的稳定更重要。

与前3次宪法修正案主要是对经济条款的修正相比，第4次修正案的内容明显地偏向于公民权利和国家权力，在2004年的14条修正案中，涉及公民权利的有4条（第20、22、23、24条），涉及国家机构的有6条（第25、26、27、28、29、30条），二者在14条修正案中共占10条，说明我们的修正案已经越来越有宪法的味道，越来越像宪法修正案了。常委会一般不可能在社会上完全没有修宪要求的情况下自己主动提出一个修正案，常委会总是在社会上已经有修宪呼声、而且这种呼声已经形成了一定影响后才会将其纳入工作程序，这时候程序可以起到一个过滤的作用，将那些不适的修宪案消灭在程序阶段。制宪权是原始性的权力，对制宪权的约束多是软约束，作为约束制宪权的自然法不是真正意义上的法，不具备法的基本要素，如强制性、规范性等，国际条约对宪法的约束也是有限的。[26]如果大量宪法规则都需要变动，那么这其中一般也会包括对宪法相关原则的变动，这时候可以考虑全面修宪。

[69]法律是如此重要的社会现象，因而人们不能离开社会的其他方面而孤立地分析法律，如果孤立地研究法律，就不可能理解法律的特征，法律与其他社会现象的关系和法律的复杂性。那么，什么是根本的政治问题呢？笔者初步认为，可以转化为宪法问题的根本政治问题应该有以下几个特征：一是国家性。

2、在局部修宪背后的社会力量。此外，邓小平理论在1999年入宪也有其特定的历史背景，1995年开始，一些人以万言书等形式，历数改革开放的弊端，反对十四大的决策和邓小平理论，[62]面对这些讨邓檄文，宪法修正案对邓小平理论的明确肯定就是对反对改革的保守派的一次有力反击和邓之后的国家领导人将继续坚持邓小平的改革开放路线的一种宣誓，可见这些修正案的产生都有其特定的政治背景，不是空穴来风。

他们不是为了完善宪法而要求修宪，在他们眼里，国家大法对他们经济地位的肯定与他们自身的利益息息相关，他们为自己的经济权利而斗争的方式之一就是诉诸宪法的语言文字来实现自己的利益，而这种保护自身经济权利和利益的强烈愿望及其实力是推动宪法发展的真正动力，是宪法生存和演进的社会土壤。[86]根据我国宪法，有权提出修宪的是全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表。

但这种扩大解释也是有度的，不论我们怎样扩大解释计划经济，都不可能把它解释成是市场经济，否则宪法解释无异于指鹿为马，强词夺理，如果我们能够这样解释宪法，宪法也就名存实亡了。又如由中国民主建国会最先提出来的宪法第4条修正案——中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，既肯定了中国共产党对其它党派的领导地位（针对着80年代末社会上有否定党的领导的思潮，修宪者们认为有必要重申党的领导原则），又肯定了民主党派与共产党长期合作与协商的地位，对双方都有利。[36]当然这并不是说，前面的种种解释就是多余的，正是那些解释实现了改革的渐进式发展道路，是质变前的量变积累。当某项修正案有直接利益者时，这些直接利益者会积极推动修正案的通过，但对于没有直接利益的人们来说，他们可能漠不关心，对于利益因此还可能受损害的人来说，他们会积极反对。

这主要集中在2004年的宪法修正案中，如修正案第20条对土地征收征用并给予补偿的规定，第22条保护私有财产的规定，第23条社会保障制度的规定，第24条保障人权的规定，第26条和第29条关于紧急状态的规定。开始时的状况可能是不完美的，甚至可能是令人啼笑皆非的，但开始本身或许就有着极其重要的意义。

在某方面它像是倒过来的梭镜。2004年3月，中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》栏目组对北京、上海、广州三大城市700余位市民进行了一次调查，结果显示93.0％的受访者赞同修宪保护公民私有财产，仅有7.0％的居民持反对态度。

[91]由于这些议案没有达到1/5的提出宪法修正案的人数，因此只能作为一般议案而不能作为宪法修正案提出。宪法是国家的根本法，不是党法，不是社会团体或某部分人、某个阶级的法，因此，政党制度虽然是世界各国非常重要的政治制度，政党的宪法化也是一种趋势，[64]但各国宪法对此一般不作过多规定（德国虽有《政党法》，但它是法律而不是宪法）。